Comment lever le verre sur l'objectif mondial sur l'adaptation à la COP 27 : quatre fondements sur lesquels s'appuyer

Alors que l'objectif mondial sur l'adaptation (GGA) attire de plus en plus l'attention des décideurs politiques, des praticiens et des universitaires des pays, l'évolution du débat et ce à quoi s'attendre par la suite reste à voir. En prévision des prochains pourparlers sur le climat des Nations Unies à Charm el-Cheikh, en Égypte, cet article résume les principales ressources et points concernant le GGA et met en évidence quatre fondements que les pays et les acteurs de soutien doivent garder à l'esprit lorsqu'ils travaillent pour déterminer ce que le GGA impliquera finalement.

Au cours de la dernière année, le Objectif mondial sur l'adaptation (GGA) a attiré l'attention des décideurs politiques, des praticiens et des universitaires des pays qui tentent de résoudre ce casse-tête : quels objectifs mondiaux pertinents et appropriés en matière d'adaptation l'Accord de Paris devrait-il intégrer ?

Bien que le GGA gagne en visibilité, l'évolution du débat et ce à quoi s'attendre ensuite est ambigu. En avance sur la prochaine 27th Conférence des Parties (COP 27) de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) à Charm el-Cheikh, en Égypte, cet article résume les principales ressources et points concernant la GGA et met en évidence quatre fondements que les pays et les acteurs de soutien doivent garder à l'esprit lorsqu'ils s'efforcent de faire des progrès pour déterminer ce que le GGA impliquera finalement.

En 2015, l'Accord de Paris a créé le GGA dans le but de conduire une action collective sur l'adaptation au climat. Le GGA devait être le pendant de l'objectif de limiter les températures mondiales "bien en dessous de 2°C" et à 1.5°C, dans l'espoir d'augmenter la visibilité de l'adaptation au même titre que l'atténuation. Pourtant, l'architecture du GGA n'était pas définie à ce stade. Le principal problème est que, contrairement à l'atténuation, il il n'y a pas de métrique globale qui peuvent saisir de manière significative ce que l'amélioration de l'adaptation signifie dans tous les contextes et tous les écosystèmes.

Six ans plus tard, lors de la COP 26 à Glasgow, les parties à la CCNUCC ont convenu de lancer le Programme de travail Glasgow-Charm el-Cheikh (également connu sous le nom de GlaSS) sous Décision 3/CMA.7 pour faire avancer le GGA. Cet accord a représenté un résultat réussi de la COP 26 et une étape importante vers la traduction du GGA de l'objectif de haut niveau de l'Accord de Paris en actions concrètes. Le GlaSS est un programme de travail de 2 ans dirigé par l'Organe subsidiaire de mise en œuvre (SBI) et l'Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (SBSTA) avec le soutien du secrétariat de la CCNUCC, dans le cadre duquel une série de quatre ateliers par an sont organisés. . Ces ateliers visent à améliorer la compréhension de la GGA parmi les parties prenantes parties et non parties et à faire avancer les discussions sur certains des questions épineuses de la GGA.

Le lancement du programme de travail GlaSS a reflété les demandes continues des pays en développement parties au fil des ans pour faire des progrès sur le GGA, le Groupe africain de négociateurs (AGN) étant le promoteur le plus virulent. Les travaux du Comité de l'adaptation, basés sur les mandats de l'Accord de Paris, ont également joué un rôle clé en fournissant une base technique pour ces discussions. Le Comité d'adaptation est le principal organe d'adaptation dans le cadre de la CCNUCC, composé de 16 membres de toutes les régions du monde. Le rapport technique du comité sur Approches pour examiner les progrès globaux réalisés dans la réalisation de l'objectif mondial d'adaptation, ses recommandations sous la direction du comité Rapport annuel 2021 à la COP 26, et un connexe en direct fourni une base solide pour le texte de la décision GlaSS.

Des travaux du Comité d'adaptation en 2021 et d'une étude de l'Institut international pour l'environnement et le développement (IIED) examinant les développements dans le cadre du GGA depuis 2015, des domaines de compréhension largement partagée entre les parties et la CCNUCC ont émergé. Il s'agit notamment de la nécessité pour le GGA d'inclure plusieurs dimensions, par opposition à un seul objectif ; veiller à ce que les méthodes de collecte et d'évaluation soient mixtes, flexibles et axées sur les pays ; être informé par les instruments de communication et de communication actuels, en évitant toute charge de communication supplémentaire pour les parties ; et contribuer à améliorer la planification, la mise en œuvre, le suivi, l'évaluation et l'apprentissage (MEL) de l'adaptation nationale. La Texte de la décision GlaSS soutient également le GGA suivant des approches participatives basées sur l'inclusion sociale et les droits de l'homme.

Pourtant, le point délicat de ce que sont réellement les objectifs eux-mêmes a signifié que les efforts pour définir l'architecture, les objectifs et l'approche de la GGA sont embourbés dans la confusion. En fait, le texte de la décision GlaSS ne mentionne pas la définition des cibles ou des objectifs, mais le fait que le GGA soit en soi un objectif fait de cette hypothèse un point final implicite du GlaSS.

Dans le cadre du programme de travail de 2 ans de GlaSS, le SBI et le SBSTA organisent une série de quatre ateliers par an avec le soutien du secrétariat de la CCNUCC.

A mi-parcours du programme de travail GlaSS et à la veille de la COP 27, que dire des avancées du GGA ? Au cours de l'année écoulée, le programme de travail GlaSS a organisé une événement informel en mai, ainsi que trois de ses quatre ateliers annuels. La premier atelier a eu lieu à la Conférence de Bonn sur le changement climatique 2022 et a été consacrée à améliorer la compréhension de la GGA, tandis que la deuxième atelier s'est tenu virtuellement en août et s'est concentré sur le renforcement de l'action et du soutien à l'adaptation. La troisième atelier a eu lieu au Caire, en Égypte, et en ligne, en mettant l'accent sur les méthodologies d'adaptation, les indicateurs, les données et les paramètres, ainsi que le suivi et l'évaluation. Le troisième atelier construit sur un compilation et synthèse d'indicateurs, d'approches et de métriques que le secrétariat de la CCNUCC avait préparé. Le quatrième et dernier atelier est prévu le 5 novembre, juste avant la COP 27. Les coprésidents du SBI ont alors pour mandat de présenter un rapport annuel à la COP 27.

La lenteur des progrès de la GGA est en partie due à la complexité méthodologique impliquée, qui nécessite une compréhension et une utilisation partagées des concepts techniques. Le rythme est également le résultat de la sensibilité des politiques autour de l'adaptation, en particulier par rapport à l'atténuation. En outre, les parties à la CCNUCC et les observateurs ont posé des questions continues sur les modalités du programme de travail GlaSS, qui n'ont pas été propices aux échanges et aux discussions. Les formats se sont considérablement améliorés après le premier atelier, intégrant désormais des groupes de discussion et des présentations par des experts externes, permettant des discussions plus interactives éclairées par un éventail de points de vue plus diversifié. Mais la participation est un problème permanent pour de nombreux acteurs. Par exemple, plusieurs parties de pays en développement ont demandé que les ateliers permettent une plus grande participation en personne en raison de la défis de la présence virtuelle. De plus, le manque de présence et inclusion des acteurs locaux dans les ateliers remet en question la représentativité du programme de travail de GlaSS face aux enjeux d'adaptation des communautés et des acteurs locaux.

Malgré les ateliers, il y a eu peu de progrès dans d'autres domaines émergents de consensus cette année. Il reste encore un an dans le cadre du programme de travail GlaSS, mais peu de propositions concrètes ont été faites sur ce que peut être le GGA - et le flou demeure même après le troisième atelier axé sur les métriques. Quelques acteurs ont fait des suggestions : les petits États insulaires en développement (PEID) ont donné des exemples d'objectifs sectoriels, tandis que la communication des Maldives souligne cinq éléments fonctionnels de base à inclure dans le GGA. Ces cinq éléments sont le développement durable, le soutien, l'action collective, les capacités et la transformation. Enfin, l'Afrique du Sud a lancé un objectif de haut niveau pour tenter de mettre quelque chose sur la table.

En l'absence de consensus entre les parties à la CCNUCC, la question insaisissable demeure : quels devraient être les objectifs de la GGA ?

Avec la multiplicité des cadres et des approches pour évaluer l'adaptation, il est facile de perdre de vue l'objectif principal du GGA, comme indiqué dans le cadre de l'Accord de Paris: faire progresser les actions d'adaptation vers « l'amélioration de la capacité d'adaptation, le renforcement de la résilience et la réduction de la vulnérabilité au changement climatique ».

Dans le cadre des efforts en cours pour aider les pays en développement parties à faire progresser leurs processus de Plan national d'adaptation (PAN), le Réseau mondial NAP, dont le secrétariat est hébergé par l'IIDD, a travaillé avec plus de 21 pays en développement sur Systèmes MEL dans le cadre de leurs processus PNA au cours de l'année écoulée. Basé sur ceci L'Expérience et la littérature externe indiquée dans cet article, il y a quatre fondements que les parties à la CCNUCC et les acteurs de soutien doivent garder à l'esprit lorsqu'ils soulèvent des idées sur le programme de travail GlaSS et le GGA à la COP 27 et en 2023.

1. Le GGA doit commencer par examiner les informations et les plans d'adaptation existants

Les parties à la CCNUCC utilisent divers moyens pour partager leurs informations d'adaptation dans le cadre de l'Accord de Paris. Il s'agit notamment de véhicules prospectifs pour la planification, tels que les contributions déterminées au niveau national (CDN) et les PNA, et pour la communication, tels que Communications d'adaptation (AdComs) et Communications nationales. En outre, les parties devront soumettre Rapports biennaux sur la transparence (BTR) à la CCNUCC à partir de 2024 pour rendre compte de leurs réalisations. Pour chaque véhicule, des lignes directrices ont été élaborées — par exemple, le comité d'adaptation vient de terminer les travaux sur le conseils supplémentaires pour les AdComs, tandis que modalités, procédures et lignes directrices pour les BTR ont été finalisées début 2022. Entre autres fonctions, Processus PNA établir les priorités, les actions et les systèmes d'adaptation des parties, fondés sur des considérations de risques climatiques par le biais d'évaluations de la vulnérabilité et des risques. En tant que tel, Les processus PNA (et d'autres sources d'information) doivent être exploités d'informer le GGA, ainsi que le Stock global. Lors de la réflexion sur les propositions pour le GGA, la communauté internationale et les parties à la CCNUCC elles-mêmes pourraient bénéficier d'un bilan interne des priorités et des actions que les parties ont déjà communiquées plutôt que de rechercher à l'extérieur des exemples de cadres qui pourraient être reproduits. Par exemple, Les Fidji ont élaboré un catalogue de mesures d'adaptation avec des balises pertinentes de croiser différentes politiques et agendas de développement durable dans le cadre de leur PAN. La compilation d'une base de données factuelles sur les priorités et les secteurs d'adaptation à travers les instruments et les politiques soutiendrait une GGA axée sur les pays et ascendante, une approche qui est également soutenue par le Programme de développement des Nations Unies. À leur tour, les parties doivent réfléchir à la manière d'augmenter les informations qu'elles incluent dans leurs véhicules d'adaptation afin de fournir des données de plus en plus complètes et solides.

2. Le GGA doit reconnaître les efforts des parties en MEL pour l'adaptation

Seuls 38 % des documents PNA incluent des mentions de cadres de suivi et d'évaluation (S&E), selon les dernières informations disponibles dans le cadre du réseau mondial PNA. Base de données NAP Trends et un article de 2021 dans Environmental Science & Policy donnant un aperçu global et une analyse des systèmes nationaux de S&E. Pourtant, le nombre de parties engagées dans le développement ou l'utilisation de mécanismes pour suivre la mise en œuvre des PAN a augmenté de 40% depuis 2017. Ces chiffres montrent que si les systèmes MEL sont encore en cours de développement, les parties reçoivent déjà un soutien et y investissent des ressources. Aujourd'hui, il est rare de trouver des parties sans système MEL en place. Mais les modèles et les approches varient considérablement et il n'existe pas de modèle national unique pour la MEL. Le GGA doit respecter et reconnaître le travail existant sur les systèmes MEL des parties plutôt que d'essayer de développer des structures nouvelles ou parallèles.

Par exemple, La Namibie adopte une approche progressive pour développer le système MEL pour son PAN en s'appuyant sur les protocoles et les structures institutionnelles dans son système de suivi, de rapport et de vérification pour l'atténuation. D'autre part, Le Rwanda commence à construire ses systèmes MEL à partir d'une approche sectorielle, en utilisant le secteur prioritaire de l'agriculture comme pilote pour développer un système MEL complet à grande échelle. Systèmes MEL nationaux existants pour l'adaptation, comme Cadre de suivi et d'évaluation des Fidji pour son processus PNA ou l' orientations pour le développement du système MEL de la Grenade— peut éclairer la discussion du GGA sur les méthodologies, les objectifs et les approches de mesure des progrès collectifs et ce qui pourrait être des cibles mondiales appropriées.

3. Le GGA doit s'éloigner des indicateurs et envisager l'évaluation et l'apprentissage

À ce jour, les discussions sur le programme de travail GlaSS et le GGA ont passé beaucoup de temps à examiner les indicateurs, mais beaucoup moins sur la manière dont les preuves du GGA peuvent améliorer l'évaluation et l'apprentissage (E&L) pour renforcer les actions d'adaptation. Sans évaluations et sans apprentissage sur les résultats et les impacts, le suivi des indicateurs est de peu de valeur pour faire progresser l'adaptation. Bien qu'une compilation d'indications puisse être utile pour comprendre ce que les systèmes MEL capturent actuellement, il existe plusieurs limites à prendre en compte. Par exemple, le groupe de soutien d'experts du Groupe africain de négociateurs rapporte que Les pays africains utilisent plus de 400 indicateurs pour adaptation dans leurs PAN et CDN. De même, le Point de vue des PEID sur la GGA met en évidence les types et les exemples d'indicateurs que les pays utilisent dans les instruments.

Ces exercices montrent que si certains indicateurs sont similaires, la variété des indicateurs utilisés dans une région indique à quel point il est difficile de développer des indicateurs qui seront significatifs dans tous les contextes. Pourtant, il est essentiel que les indicateurs saisissent la nature exacte du contexte qu'ils visent à saisir. En tant que tels, les indicateurs standardisés sont encore plus difficulté à rester significatif à travers les échelles. Par exemple, même des mesures relatives telles que le nombre de personnes vivant en dessous des seuils de pauvreté nationaux ne fournissent guère de base appropriée pour comparer la qualité de vie entre pays pauvres et pays riches. En fait, il existe déjà un corps de recherche montrant les dangers de se concentrer sur les métriques. Par exemple, étant donné que l'agrégation requise pour représenter une métrique doit se limiter à l'utilisation de chiffres simples et quantitatifs, elle ne peut pas rendre compte d'informations importantes sur les progrès réalisés. Les parties ont demandé à plusieurs reprises que le GGA représente collectivement un (ensemble d') objectif(s) plutôt qu'un ensemble d'indicateurs descendants.

"Le danger est de ne faire que des choses qui peuvent être mesurées facilement. Le GGA doit surveiller les indicateurs dans le but d'évaluer les résultats de l'adaptation, dont le succès devrait être vu à travers, entre autres résultats, la réduction des pertes et des dommages."

Animesh Kumar, Bureau des Nations Unies pour la réduction des risques de catastrophe (UNDRR), troisième atelier GlaSS, Le Caire, Égypte, 18 octobre 2022.

Les efforts actuels des parties en matière d'évaluation sont moins documentés que le suivi des indicateurs. Mais des exercices d'évaluation existent. Par exemple, de plus en plus les parties utilisent des rapports d'avancement pour faire le point sur les actions et identifier les lacunes : plus 30 parties ont déjà publié des rapports d'avancement ou des évaluations de PAN. Leçons tirées des rapports d'avancement montrent qu'il peut s'agir d'une approche flexible pour la gestion adaptative grâce à l'apprentissage par la pratique, à la capture d'histoires d'impact, à l'amélioration de la collecte de données, à l'amélioration de la collaboration entre les ministères et les agences et à l'intégration d'informations provenant de données désagrégées sur le genre et les groupes sociaux. Des rapports d'avancement tels Sainte-Lucie et  Kiribati peut générer des informations précieuses sur lesquelles la GGA peut être conçue.

Le travail du NAP Global Network montre que l'apprentissage des systèmes MEL se produit, mais souvent d'une manière non planifiée et non systématique. Dans cet effort, les processus PNA et les systèmes MEL associés peuvent soutenir l'apprentissage en incluant des mécanismes de communication, de diffusion et d'apprentissage dédiés qui renforceraient la responsabilité mutuelle et la transparence dans les systèmes nationaux et infranationaux. Par exemple, Le processus PNA du Pérou comprend une stratégie de communication multipartite dans le but de favoriser les opportunités de dialogue pour conduire l'action. La GGA peut à nouveau exploiter et renforcer ces processus. Par exemple, y compris les mécanismes et les espaces où les parties peuvent apprendre des échanges entre pairs à travers les pays s'est avéré être un exercice percutant au sein du réseau mondial NAP.

4. Le GGA doit être participatif dans ses processus et ses résultats

Les impacts climatiques sont très contextuels, ce qui signifie que une grande partie des décisions et actions d'adaptation doit être déconcentrée et pilotée localement pour être efficace. Avec le principe de subsidiarité à l'esprit, cela signifie que le GGA doit renforcer la planification, la mise en œuvre et le suivi de l'adaptation infranationale pour atteindre son objectif déclaré. En tant que tel, la participation de différentes circonscriptions et groupes sociaux dans les processus d'exécution du programme de travail GlaSS et d'information de la GGA est essentielle pour refléter les réalités et les expériences locales en matière d'adaptation. En cela, les partis doivent servir de lien d'intégration entre tous les acteurs de leur société respective et le GGA, en utilisant des processus sensibles au genre et socialement inclusifs dans leurs processus nationaux, tels que les PAN et AdComs, afin que ceux-ci puissent, à leur tour, informer la GGA.

Les quatre fondements décrits ici fournissent de nombreux exemples qui présentent des actions d'adaptation dans les systèmes nationaux et infranationaux. Viser simplicité dans les systèmes MEL efficaces, la GGA pourrait utiliser une synthèse de ces systèmes comme une approche simple et ascendante et en tirer des enseignements - l'une des approches récemment Article du Centre pour les solutions climatiques et énergétiques points forts. La communauté internationale et les parties doivent accepter que l'établissement d'objectifs d'adaptation sera un processus itératif, avec des leçons apprises en cours de route qui peuvent éclairer les objectifs futurs. En fait, les systèmes MEL doivent toujours évoluer pour s'adapter et saisir la nature changeante des priorités d'adaptation face à des changements et chocs climatiques croissants mais imprévisibles. Être pragmatique et fonder les résultats sur ce que les parties peuvent déjà fournir, tout en considérant le premier GGA comme une première ébauche plutôt qu'un résultat final, peut aider davantage les parties à faire des progrès substantiels alors qu'elles cherchent à faire avancer le GGA, étant entendu que le fait d'avoir encore imparfait des objectifs réalistes peuvent être préférables à n'en avoir aucun.

Pour de plus amples discussions sur le programme de travail GlaSS et le GGA, rejoignez-nous lors de notre événement co-organisé par le réseau mondial NAP et le WWF lors de la COP 27 le jeudi 10 novembre 2022, de 19h00 à 20h00, heure locale, au pavillon du WWF.  

L'image de la bannière utilisée dans cet article est de Kiara Worth pour IIDD/ENB et provient de l'événement spécial du GIEC dans le cadre du programme de travail GlaSS lors des pourparlers sur le climat de juin 2022 à Bonn.