Le modèle de planification nationale de l'adaptation de la CCNUCC : une base pour remplir les engagements post-2015 ?

par Virginia Wiseman, experte thématique sur le changement climatique et l'énergie durable, IISD Reporting Services

Cet article est initialement apparu comme une mise à jour de la politique en deux parties de IISD Reporting Services (Partie I et Partie II), fournissant une analyse technique du rôle du processus du plan national d'adaptation. 

Partie I : Soutenir la mise en œuvre de la cible 13.1 des objectifs de développement durable (ODD) sur l'adaptation au changement climatique.

L'un des succès souvent cités de la CCNUCC est le rapport sur le changement climatique et la collecte de données qu'elle a stimulés. Cependant, malgré des rapports nationaux solides sur l'atténuation, d'autres processus, décisions, institutions et instruments juridiques établis en vertu de la Convention n'ont pas encore été suffisants pour stabiliser «les concentrations de GES dans l'atmosphère à un niveau qui empêcherait une interférence anthropique dangereuse dans le système climatique», comme énoncée dans l'objectif de la Convention (article 2). En conséquence, l'adaptation est devenue plus importante dans les agendas des Parties à mesure que les effets du changement climatique sont de plus en plus observés.

Avec les températures ont atteint des sommets historiques en 2015, les négociateurs qui ont élaboré le programme de développement pour l'après-2015 l'année dernière ont également placé l'adaptation en bonne place dans le Programme de développement durable à l'horizon 2030 convenu (Assemblée générale des Nations Unies (AGNU), 2015). La première cible de l'objectif de développement durable (ODD) relatif au changement climatique (cible 13.1) vise à « renforcer la résilience et la capacité d'adaptation aux aléas climatiques et aux catastrophes naturelles dans tous les pays ».

Alors qu'en vertu de la Convention, TOUTE Les Parties doivent « formuler, mettre en œuvre, publier et mettre à jour régulièrement des programmes nationaux et, le cas échéant, régionaux contenant… des mesures visant à faciliter une adaptation adéquate au changement climatique » et « coopérer à la préparation de l'adaptation aux impacts du changement climatique », ce sont en grande partie les pays en développement qui ont soumis des plans nationaux d'adaptation. Les progrès qu'ils ont réalisés, notamment en ce qui concerne programmes d'action nationaux d'adaptation (PANA) et plans nationaux d'adaptation (PAN), sera une contribution importante pour mesurer les progrès accomplis dans le cadre de la cible 13.1, ainsi qu'un modèle précieux à suivre pour les pays développés lorsqu'ils commencent à intégrer la planification stratégique de l'adaptation dans l'élaboration des politiques au niveau national.

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L'architecture d'adaptation développée dans le cadre de la CCNUCC : les PANA et les PNA

La planification nationale de l'adaptation sous les auspices de la CCNUCC remonte à 2000, lorsque la Conférence des Parties (COP) a demandé à des experts de commencer à rédiger des lignes directrices pour la préparation des PANA (CCNUCC, 2000). Reconnaissant les circonstances particulières des pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux impacts du changement climatique, le cadre institutionnel s'est concentré sur l'aide aux pays les moins avancés (PMA) en particulier.

En 2001, la COP a adopté les lignes directrices du PANA et le Programme de travail des PMA (pays les moins avancés), y compris la création du Groupe d'experts des PMA (LEG), dont l'objectif initial était « de donner des conseils sur la stratégie de préparation et de mise en œuvre » des PANA (UNFCCC, 2001). Dans le cadre du processus PANA, les PMA ont identifié les besoins urgents et hiérarchisé les projets, en utilisant les informations et les consultations existantes au niveau local. Les projets définis dans le cadre des PANA sont éligibles à l'aide du Fonds PMA (LDCF), qui a été créé spécifiquement pour aider les PMA à réaliser, entre autres, la préparation et la mise en œuvre des PANA. En 2002 et 2003, la COP a demandé au Fonds pour l'environnement mondial (FEM), qui gère le LDCF, de financer rapidement la préparation et la mise en œuvre des PANA. En 2004, le premier PANA a été soumis. Six ans plus tard, le mandat du LEG a été renouvelé et prolongé, avec une demande de mise à jour des directives pour les PANA afin d'aider à intégrer l'adaptation dans la planification du développement des PMA.

L'année 2010 a également vu une évolution de l'architecture institutionnelle de l'adaptation, avec l'adoption du Cadre d'adaptation de Cancún et mise en place de la Comité d'adaptation. Le nouveau cadre a donné naissance aux PANA, invitant les PMA à les formuler et à les mettre en œuvre, sur la base de leur expérience avec les PANA. La CdP a également invité d'autres pays en développement à utiliser les modalités de soutien du PAN.

En 2011, la CdP a adopté des lignes directrices initiales pour le processus PNA, décidant que les modalités suivantes seraient employées pour aider les PMA : lignes directrices techniques PNA ; ateliers et réunions d'experts; activités de formation; échanges régionaux; des synthèses d'expériences, de bonnes pratiques et d'enseignements tirés ; documents techniques; et conseils techniques (CCNUCC, 2011). Le GLPE a dirigé un certain nombre d'ateliers de formation régionaux et, depuis 2013, organise chaque année Expos NAP. Il a également guidé le développement de Centre NAP, un portail où les pays élaborant des PAN peuvent accéder à des données, des informations et des connaissances pour soutenir leurs efforts.

Alors que le LEG continue d'être le principal organe de soutien, le Comité de l'adaptation contribue et fournit également une assistance aux pays en développement non PMA. La CdP a également invité les organisations des Nations Unies, les agences spécialisées et d'autres organisations compétentes, ainsi que les agences bilatérales et multilatérales, à soutenir le processus PNA dans les PMA et à envisager d'établir ou de renforcer des programmes de soutien (UNFCCC, 2012).

De nombreuses organisations ont répondu à cet appel. Plus particulièrement, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) abritent le Programme de soutien NAP-Global (NAP-GSP), qui offre des conseils techniques individuels et promeut le partage des connaissances Nord-Sud et Sud-Sud. L'Institut international du développement durable (IIDD) agit en tant que secrétariat de la Réseau mondial NAP, qui coordonne le soutien bilatéral et les acteurs nationaux, tout en facilitant l'apprentissage et l'échange entre pairs. D'autres organisations soutiennent le processus PNA par le biais de leurs propres programmes d'adaptation, tels que FAO-Adapt de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et le Processus national d'adaptation sanitaire (HNAP) de l'Organisation mondiale de la santé (OMS).

En ce qui concerne le soutien financier, en dehors du LDCF, les fonds pour la planification de l'adaptation ont été acheminés par le biais du Fonds spécial pour les changements climatiques (SCCF) géré par le FEM, qui est disponible pour tous les pays en développement, si le financement le permet. En outre, le Fonds vert pour le climat (GCF) a déclaré qu'il pourrait soutenir un processus national de planification de l'adaptation volontaire piloté par les pays par le biais de son programme de préparation et de soutien préparatoire, et les pays développés ont également été invités à mobiliser des financements par le biais d'autres canaux multilatéraux et bilatéraux pour les non -Pays en développement PMA. Plus récemment, dans le cadre de l'Accord de Paris, d'autres pays ont également été « encouragés à fournir ou à continuer de fournir » un soutien financier volontaire pour l'adaptation (article 9.2).

En 2015, la COP a de nouveau renouvelé et étendu le mandat du LEG, ajoutant qu'il devrait fournir des conseils techniques sur les besoins liés à l'adaptation qui pourraient découler de l'Accord de Paris et d'autres décisions adoptées à la COP 21 (CCNUCC, 2015). Le LEG fera l'objet d'un examen en 2020.

Une fondation sur laquelle bâtir

Alors que les décideurs se tournent vers la mise en œuvre du Programme 2030, deux observations globales importantes peuvent être tirées d'une décennie et demie de développement institutionnel pour soutenir la planification nationale de l'adaptation dans les pays en développement dans le cadre de la CCNUCC. Premièrement, il n'est pas nécessaire de repartir de zéro sur la cible 13.1. Le Secrétaire général des Nations Unies, Ban Ki-moon, dans son récent rapport sur le suivi et l'examen, souligne l'importance de s'appuyer sur les forums et mécanismes intergouvernementaux existants, y compris les organes de traités des Nations Unies (ONU, 2016). Pour la cible 13.1, cela signifie s'appuyer sur l'architecture nationale actuelle de planification de l'adaptation, étendre ses ressources à davantage de pays, envisager des moyens de la renforcer davantage et veiller à ce que des fonds suffisants soient versés à ses canaux de financement.

La deuxième observation est que les expériences des pays en développement en matière de planification de l'adaptation pourraient constituer une source d'inspiration et des exemples précieux pour les pays développés. Depuis 1997, les pays développés parties soumettent des inventaires nationaux de GES, ainsi que des communications nationales (CN) pouvant inclure des informations sur l'évaluation de la vulnérabilité et toute autre activité entreprise pour mettre en œuvre la Convention (Pour une description complète des obligations de notification de toutes les Parties en vertu de la Convention, ainsi que la manière dont les obligations des Parties évolueront dans le cadre de l'Accord de Paris, voir Kosolapova, 2016). Alors que les références de la Convention à l'adaptation et la flexibilité intégrée dans les lignes directrices pour l'établissement des rapports laissent amplement de latitude aux pays développés pour rendre compte de leurs mesures d'adaptation, ils ont été lents à intégrer l'adaptation dans leurs CN, certaines études démontrant les progrès initiaux de la CN3 (2002) à NC4 (2006) alors qu'un nombre accru de pays développés ont déclaré établir des cadres d'adaptation (Gagnon-Lebrun & Agrawala, 2007) et plus récemment, une augmentation significative de 87 % des politiques et mesures d'adaptation signalées de 41 pays à revenu élevé d'après NC5 (2010) à NC6 (2014) (Lesnikowski et al, 2015). Même avec l'augmentation récente des rapports sur l'adaptation, lorsque les Parties ont décidé de présenter des contributions prévues déterminées au niveau national (CPDN) parallèlement au processus de négociation de l'Accord de Paris, très peu de pays développés Parties ont choisi d'inclure l'adaptation. Cela découle peut-être d'une vision dépassée selon laquelle l'adaptation concerne principalement les pays en développement. Ou cela peut résulter de la nature locale de l'adaptation et d'un manque relatif de pression pour rendre compte de la manière dont les obligations dans ce domaine sont remplies (plus à ce sujet ci-dessous).

Quelle qu'en soit la raison, et compte tenu de la nature universelle de l'Agenda 2030, la cible 13.1 des ODD ne peut être considérée comme applicable uniquement aux pays en développement. Il existe des populations vulnérables dans tous les pays, et aucun pays n'échappera aux impacts du changement climatique. Les pays développés ont commencé à le reconnaître, et certains ont commencé à adopter des initiatives nationales d'adaptation (et au moins un, le Japon, a lancé un processus PNA) (Organe subsidiaire de mise en œuvre (SBI) de la CCNUCC, 2015). Cependant, la planification de l'adaptation intégrée à grande échelle est encore un territoire largement inexploré. Étant donné que de nombreux pays en développement (au moins 39 PMA et 25 autres pays en développement (UNFCCC SBI, 2015)) ont entrepris la tâche bien avant les pays développés, ces derniers pourraient tirer profit des ressources et des meilleures pratiques acquises au cours de cette longueur d'avance.

Partie II : Appui à la mise en œuvre de l'Accord de Paris

Lorsque l'on considère certaines des principales caractéristiques de l'Accord de Paris qui a été adopté par la 21e session de la Conférence des Parties (COP 21) à la CCNUCC, en décembre 2015, il est frappant de constater à quel point le cadre national d'adaptation existant de la CCNUCC est bien adapté, décrit dans Partie I de cette mise à jour de la politique, est de servir l'Accord de Paris. Parmi ces caractéristiques figurent un objectif mondial d'adaptation et la nature ascendante, axée sur les pays et tournée vers l'avenir des contributions.

Le cadre institutionnel existant, construit autour du soutien des programmes d'action nationaux d'adaptation (PANA) et des plans (PAN), peut servir de : 1) une ressource pour tous les pays, y compris les pays développés, pour remplir leurs obligations en vertu de l'Accord dans la poursuite de l'objectif mondial l'objectif d'adaptation, et 2) un modèle de système de soutien nécessaire pour aider les pays en développement à formuler des contributions déterminées au niveau national (CDN).

Les pays développés vont-ils s'embarquer dans le processus PNA ?

Le nouvel objectif mondial sur l'adaptation est défini à l'article 7 de l'Accord de Paris comme "renforcer la capacité d'adaptation, renforcer la résilience et réduire la vulnérabilité au changement climatique, en vue de contribuer au développement durable et d'assurer une réponse d'adaptation adéquate dans le contexte de la température objectif visé à l'article 2. » L'objectif s'aligne sur la cible 13.1 de l'objectif de développement durable (ODD) (Renforcer la résilience et la capacité d'adaptation aux aléas climatiques et aux catastrophes naturelles dans tous les pays). La partie I de cette mise à jour des politiques a suggéré que les institutions d'adaptation développées et affinées dans le cadre de la CCNUCC depuis 2000 peuvent servir de point de départ pour la mise en œuvre de la cible 13.1 des ODD.

Outre les liens clairs entre les objectifs énoncés dans l'Accord de Paris et l'Agenda 2030, les deux documents adoptent également des approches très similaires pour distinguer ce qui est de défis et ce qui devrait être national. Par exemple, dans le cadre du Programme 2030, les « cibles des ODD sont définies comme ambitieuses et mondiales, chaque gouvernement fixant ses propres cibles nationales guidées par le niveau d'ambition mondial mais en tenant compte des circonstances nationales. Chaque gouvernement décidera également de la manière dont ces objectifs ambitieux et mondiaux doivent être intégrés dans les processus, politiques et stratégies de planification nationale.

Cette relation entre le mondial et le national est très similaire à celle exprimée dans l'Accord de Paris qui, dans de nombreux domaines, y compris l'adaptation, adopte une approche « axée sur les pays » ou « ascendante ». Par exemple, si l'Accord de Paris établit un objectif mondial, il reconnaît également les « dimensions locales, infranationales, nationales, régionales et internationales » de l'adaptation et prévoit que « chaque Partie s'engage, selon qu'il convient, dans des processus de planification de l'adaptation et mise en œuvre d'actions, y compris l'élaboration ou l'amélioration de plans, de politiques et/ou de contributions pertinents… » Cette obligation pourrait être lue de telle sorte que, en substance, TOUTE les pays, y compris développés, qui deviendront Parties à l'Accord devront proposer des plans d'adaptation. Ainsi, le processus PNA conçu à l'origine pour les pays en développement est désormais probablement la source d'informations la plus riche pour les pays développés qui se lancent dans leur propre planification nationale de l'adaptation.

CDN – Engagements ascendants de tous les pays

Les communications sur l'adaptation dans le cadre de la CCNUCC ont, jusqu'à présent, été principalement tournées vers l'avenir. Compte tenu de la nature locale de l'adaptation, il y a peu de souci extérieur, en termes de conformité, pour vérifier si une partie satisfait ses besoins nationaux d'adaptation. Cependant, précisément parce que les avantages de l'action reviennent au pays en question, il est dans l'intérêt d'une Partie de se préparer et de planifier les impacts du changement climatique. En conséquence, le « rapport » sur l'adaptation a principalement pris la forme de la communication des plans et des besoins d'un pays par le biais des PANA et des PNA.

Alors que les caractéristiques de l'adaptation font de sa planification un processus naturellement ascendant, l'atténuation a longtemps été abordée selon un paradigme « descendant ». Alors que l'atténuation des émissions est supposée coûter cher à celui qui agit, les avantages profitent à tout le monde. Il n'est donc pas surprenant que les pays en développement aient tout intérêt à assurer des rapports transparents en vertu de la Convention pour savoir si les pays développés respectent leurs obligations. Dans le cadre du Protocole de Kyoto en particulier, ces obligations ont pris la forme d'exigences descendantes, négociées et acceptées par toutes les Parties. En conséquence, les rapports sur l'atténuation se sont largement concentrés sur la démonstration des progrès réalisés (réductions réelles des émissions) et sur les projections basées sur les politiques et les mesures déjà en place.

Avec la nouvelle approche ascendante manifestée dans l'Accord de Paris, les Parties fixeront leurs propres objectifs nationaux par le biais de la soumission (obligatoire) de CDN. Outre la communication des objectifs de réduction des émissions et la démonstration des progrès accomplis dans la mise en œuvre, les pays devront désormais lier leurs objectifs aux futurs plans de how ils réduiront les émissions, c'est-à-dire des « mesures d'atténuation nationales ».

L'architecture de soutien PANA/PAN : un modèle pour soutenir les CDN des pays en développement ?

L'Accord de Paris obligeant toutes les Parties à l'Accord à soumettre des CDN, les pays en développement, en particulier les pays les moins avancés (PMA), auront besoin d'aide pour élaborer ces communications, en particulier pour leurs composantes d'atténuation. Le dispositif d'appui créé en 15 ans pour les PANA et les PNA peut servir de modèle, ou jouer lui-même un rôle partiel, dans l'aide aux pays pour l'élaboration des CDN. La création de cette architecture dans le cadre de la CCNUCC et le partenariat avec d'autres personnes expérimentées dans le soutien des PAN(A) feraient également progresser la cible 13.b des ODD, qui vise à « promouvoir des mécanismes de renforcement des capacités pour une planification et une gestion efficaces liées au changement climatique dans les pays les moins avancés ». et les petits États insulaires en développement… ».

En 2013, la COP a lancé un processus de soumission des contributions prévues déterminées au niveau national (INDC), en préparation de la COP 21, en vertu de laquelle 189 pays ont soumis des INDC. L'INDC d'un pays servira de CDN initiale lors de la conclusion de l'Accord de Paris, à moins qu'il ne décide de le réviser et de soumettre la version mise à jour lors de la ratification ou de l'acceptation de l'Accord. Pendant le processus de soumission de l'INDC ad hoc un soutien a été mis à la disposition des pays en développement, à la fois par le biais de nouvelles initiatives entreprises par diverses organisations et par le recalibrage des programmes existants (CCNUCC, 2014). Par exemple, le World Resources Institute (WRI) et le PNUD ont créé un guide pour la conception et la préparation des INDC (Levin et al, 2015). Le Partenariat international sur l'atténuation et le MRV [mesure, notification et vérification] a également publié des directives de processus pour les INDC (Höhne et al, 2014). Le Partenariat mondial des LEDS [stratégies de développement à faibles émissions] et le Programme mondial d'appui aux communications nationales et aux rapports biennaux actualisés ont ajusté leur travail et appliqué leurs forces à la préparation de l'INDC. De plus, les pays individuels se sont tournés vers un certain nombre d'organisations offrant un soutien pour compléter leurs INDC.

Dans sa décision accompagnant l'Accord de Paris, la CdP « réitère son appel aux pays développés parties, aux entités opérationnelles du mécanisme financier et à toute autre organisation en mesure de le faire à apporter un soutien à la préparation et à la communication » des CPDN des parties qui en ont besoin. soutien (CCNUCC, 2015). Cependant, ni l'Accord ni la décision n'en disent beaucoup plus sur le soutien que les pays en développement parties recevront pour la préparation des CDN. La décision établit le Comité de Paris sur le renforcement des capacités et l'Initiative de renforcement des capacités pour la transparence - peut-être que le système de soutien pourrait être hébergé dans l'un d'entre eux - mais quel que soit l'endroit où il se trouve, une infrastructure solide pour soutenir la préparation des CDN est importante pour aider les pays en développement l'adhésion à l'Accord de Paris.

Comme le montre le processus de soutien à la planification nationale de l'adaptation dans les pays en développement, la construction d'une telle infrastructure peut prendre des années. Mais peut-être que tirer quelques idées de ce processus peut réduire de quelques années la création d'une approche similaire pour les CDN.

Premièrement, le lien le plus évident est l'utilisation des progrès réalisés par les pays dans la formulation des PAN vers la composante optionnelle d'adaptation de leurs CDN. Deuxièmement, le registre public des CDN que le Secrétariat maintiendra pourrait être façonné après Centre NAP, qui, contrairement au portail INDC actuel qui ne contient qu'une simple liste d'INDC, héberge à la fois les PAN soumis et regorge de ressources utiles. Troisièmement, un programme de soutien mondial similaire à celui créé pour les PAN par le PNUD et le PNUE pourrait être établi comme foyer institutionnel de référence pour l'expertise technique et la coordination du soutien des CDN. Quatrièmement, peut-être en plus des NAP Expos, des NDC Expos pourraient être organisées, dans l'esprit de présenter les meilleures pratiques des NDC et de faciliter une course vers le sommet. Enfin, dans une perspective de mise en œuvre des CDN, un lien comme celui établi entre les projets identifiés par les PANA et les financements disponibles au titre du Fonds PMA (LDCF) pourrait être exploré. En d'autres termes, le processus de formulation de la CDN pourrait alimenter directement les propositions de projets éligibles à un financement au titre du LDCF et du Fonds spécial pour le changement climatique (SCCF).

En résumé, l'Accord de Paris, dès son entrée en vigueur, pourrait catalyser deux phénomènes relativement nouveaux : la planification nationale de l'adaptation des pays développés et les contributions d'atténuation déterminées au niveau national avec des composantes d'adaptation facultatives des pays en développement. Dans les deux cas, le cadre national de planification de l'adaptation existant de la CCNUCC pourrait être une source d'inspiration – pour lancer les pays développés dans leur planification et pour créer un système de soutien pour aider les pays en développement à élaborer leurs CDN.

L'auteur tient à remercier Alice Bisiaux, Stefan Jungcurt, Elena Kosolapova, Delia Paul, Nathalie Risse et Lynn Wagner pour leur précieuse contribution à cette mise à jour de la politique.

L'Institut international du développement durable (IIDD) est heureux de vous présenter un série de mises à jour de la politique sur les rapports nationaux et les processus de mise en œuvre dans le cadre des processus d'accords multilatéraux sur l'environnement (AME) que nous suivons depuis plus de deux décennies. Les décisions prises en 2015 par les décideurs politiques intergouvernementaux ont cherché à changer l'approche de la mise en œuvre du développement durable. L'Agenda 2030 pour le développement durable et ses objectifs de développement durable (ODD) et l'Accord de Paris sur le changement climatique sont des agendas universels, avec des obligations de mise en œuvre implicites pour tous les pays. Notre Bulletin des Négociations de la Terre les rédacteurs et les experts thématiques de nos bases de connaissances sur les politiques et les pratiques ont suivi les discussions sur les succès et les lacunes des processus nationaux de planification et de rapport au sein des AME et d'autres processus que nous suivons. Nous espérons que cette série aidera toutes les personnes concernées par la mise en œuvre des nouvelles orientations du développement durable de 2015 à tirer les leçons du passé.


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